财政部许宏才副部长：认真学习贯彻党的十九届四中全会精神 加快建立现代政府采购制度
发布日期：2020-11-04
党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，深刻阐明了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大意义、总体要求、总体目标、重点任务、根本保证。习近平总书记在全会上的重要讲话高屋建瓴、思想深邃、内涵丰富，回答了“坚持和巩固什么、完善和发展什么”一系列重大政治问题，为我们坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提供了科学指南和根本遵循。政府采购制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分。我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，将党的十九届四中全会精神贯彻落实到政府采购制度改革当中，推进政府采购制度更加成熟、更加定型，加快建立现代政府采购制度，为国家治理体系和治理能力现代化提供坚实支撑。
一、我国政府采购制度改革取得积极成效
20世纪90年代中期，为适应建立社会主义市场经济体制和构建公共财政框架的要求，我国开始启动政府采购制度改革。2003年，政府采购法正式颁布实施，标志着我国政府采购制度改革全面进入法治化轨道。党的十八大以来，政府采购制度改革加快向纵深推进，现代政府采购制度“四梁八柱”的主体框架体系基本确立。
（一）政府采购范围和规模不断扩大，对经济社会发展的影响力显著提升。
全国政府采购规模由2002年的1009亿元增加到2018年的35861亿元，年均增长率25%，2018年政府采购规模占全国财政支出和GDP的比重分别达到10.5%和4%。政府采购实施范围从货物类采购向工程类、服务类扩展，从传统的办公用品采购，逐步扩大到政策研究、标准制订等履职服务，以及各类基础设施建设和医疗、养老等公共服务领域。目前，政府采购制度已经覆盖到全国各级政府的近百万个党政部门与事业单位，深入到政府社会经济管理的不同领域和层次，不仅规范和节省了财政支出，也有力支持了国家各项事业的发展，彰显了强大的社会影响力。
（二）政府采购法律制度体系日益健全，为规范高效开展政府采购活动提供了制度保障。
建立起以政府采购法为统领，以政府采购法实施条例和部门规章为依托的较为完整的政府采购法律制度体系，涵盖了体制机制、执行操作、基础管理以及监督裁决等各个方面。政府采购法律制度体系的日益完善，确立和强化了依法采购、阳光采购的管理机制，有效保障了政府采购当事人的合法权益，切实规范了政府采购市场秩序。从实践看，绝大多数党政机关及单位都能够依法规范采购，政府采购制度改革前采购人自由随意采购、腐败问题频发的局面得到根本改变。
（三）政府采购管理体制日趋完善，政府采购市场健康有序发展。
集中采购与分散采购有机结合、互相补充的采购模式有序运行，以公开招标为主要采购方式的政府采购交易制度体系不断丰富，预算主管部门的监管责任得到加强。稳步推进“互联网+政府采购”，全国大部分省份都已经建成覆盖全省范围的电子卖场，中央本级的电子卖场也已上线运行，采购效率进一步提升。全面清理政府采购领域妨碍公平竞争的规定和做法，推行采购意向公开、供应商在线投诉、无争议30天内及时付款等一系列优化政府采购营商环境的措施，统一开放、竞争有序的政府采购市场体系初步形成。
（四）政府采购政策功能不断强化，有力支持了国家宏观调控目标的实现。
健全完善绿色采购政策，对节能产品和环保产品实施强制采购或者节能采购，采购的节能环保产品规模占同类产品政府采购规模的比例达到90%以上。采用预留份额、评审优惠、鼓励联合体投标、信用担保等措施支持中小企业发展，授予中小企业的政府采购合同占采购总规模的77%以上。运用政府采购政策支持脱贫攻坚，会同有关部门搭建贫困地区农副产品销售平台，促进供需对接。截至2020年7月初，平台累计交易订单约22.4万单，交易额达到9.5亿元，有力带动了贫困地区农户增收。这些政策的实施，凸显了政府采购在国家宏观调控中的重要作用。
（五）政府采购监管机制持续优化，监管水平进一步提升。
简化事前审批环节，积极推进网上办理采购方式审批和进口产品审核，提高审批效率。建立起采购意向、采购活动、采购结果及合同文件全流程政府采购信息公开机制，突出阳光下的采购，广泛接受社会监督。按照国务院“双随机、一公开”工作要求，定期开展对全国政府采购代理机构执业情况的监督检查，代理机构违规率逐年下降。发布政府采购指导性案例，稳定市场主体监管预期，加快执法标准化建设。完善政府采购行政裁决机制，畅通供应商救济渠道。通过这些举措，政府采购监管水平全方位提升，有效保障了采购活动的公平公正公开。
（六）政府采购开放谈判稳步推进，对外交流不断扩大。
为履行入世承诺，与参加方互惠开放政府采购市场，我国于2007年启动了加入世界贸易组织（WTO）《政府采购协定》（GPA）谈判，截至2014年先后提交6份出价。2018年，习近平总书记在博鳌亚洲论坛上宣布，中国将加快加入世界贸易组织《政府采购协定》进程。为此，我国于2019年向WTO提交了第7份出价，进一步扩大承诺的开放范围，充分展现了我国扩大开放的形象，表明了我国加入GPA的诚意和维护多边贸易体制的决心，得到WTO秘书处和参加方的充分肯定。此外，还统筹推进多双边政府采购议题谈判，与有关国家和国际组织在政府采购领域开展合作交流，在提升政府采购对外开放水平的同时，推动中国企业参与国际采购。
在肯定政府采购制度改革成绩的同时，我们也要清醒地认识到，当前政府采购制度的成熟度还不够，还不能完全适应国家治理能力和治理体系现代化的要求。具体表现在：一是采购人主体职责缺失。现行政府采购评审机制客观上分解了采购决策权，采购人、采购代理机构和评审专家都是按程序履职，无人对最后的采购结果负责，导致天价采购、豪华采购等采购乱象频繁发生。二是采购交易制度管理较为粗放。现行采购交易制度不考虑具体项目需求特点而单纯地以金额划线确定采购方式，在实践中过度强调公开招标，客观上造成采购活动中低价恶性竞争和高价采购并存，采购效率和满意度较低。三是政府采购政策传导机制不畅。首购、订购、预留份额、需求标准等采购政策的实施方式与现行采购预算、方式、评审及合同管理制度不适应、不匹配，采购政策与采购制度“两张皮”的问题较为突出，很大程度上限制了采购政策实施效果。四是采购代理机构和评审专家的履职水平有待提升。代理机构主要停留在采购程序的合规性代理上，低水平的同质化恶性竞争较为突出。专家不专的现象也较为普遍，一些专家缺乏独立的专业评审精神，损害了政府采购的公正性。
站在新的历史起点上，面对新的改革形势，迫切需要我们进一步深化政府采购制度改革，着力解决当前政府采购制度中的突出问题，补齐制度短板，将政府采购制度向更高层次、更高水平推进。
二、按照《改革方案》要求推进政府采购各项改革
2018年11月14日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第五次会议，审议通过了《深化政府采购制度改革方案》（以下简称《改革方案》）。《改革方案》确立了理顺政府采购主体与各方职责、强化问题导向与绩效管理、坚持系统规划与分步推进、统筹对内改革和对外开放的改革四原则，明确提出“建立以优质优价采购结果和用户反馈为导向，采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度”的总体改革目标，以及围绕这一改革总体目标的十二个方面改革任务。我们要以党的十九届四中全会精神为指引，以《改革方案》为改革纲领和行动指南，统筹规划，分步实施，全面推进新时代的政府采购制度改革。
（一）以强化采购人主体责任为核心，全面落实“谁采购、谁负责”的原则。
理顺采购人、采购代理机构和评审专家的权责关系，按照“谁采购、谁负责”的原则，切实落实采购人的主体责任，建立采购人对采购结果能负责、想负责的机制。一是明确采购人是采购活动的第一责任人。采购人要按照“权责对等”的原则，在行使采购权的同时切实履行好采购责任，做到采购程序合规、结果满意。二是赋予采购人灵活选择采购方式、自主确定评审专家的权利。除单一来源采购方式外，由采购人根据采购项目的需求特点自主选择适合的采购方式及评审专家，同时逐步取消评标委员会、评审小组中专家比例的规定。三是建立以落实预算绩效目标为导向的采购人内控管理制度。采购人要根据“分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗”的原则，完善采购事项内部决策机制，细化采购流程各环节的工作要求和执行标准，明确岗位权限和责任，强化内部审计和纪检监督，依法合规履行好采购主体责任。四是加强采购人专业能力建设。有条件的单位要明确专职人员或相应机构，加强政府采购专业队伍建设。各级财政部门要加强对采购人采购管理制度、产业发展状况、合同履约管理等方面的业务培训，推动采购人专业履职。
（二）以完善政府采购交易制度为重点，推动实现“优质优价”的采购目标。
当前以公开招标为主的交易制度是建立在采购需求预先明确的基础上的，随着采购对象的不断扩展，特别是购买公共服务大量增加，使得采购需求的明确变得非常复杂，现行“一手交钱、一手交货”式的采购交易制度越来越不能适应实践的需要。为此，要以采购需求为引领，构建采购需求特点与采购方式、评审规则、合同类型相匹配，价格与质量、效率、风险相统一的体系化的交易制度。一是建立采购需求管理制度。采购人要切实履行在采购活动中的主体责任，认真开展采购需求调查，根据国家经济和社会发展政策、预算安排及绩效目标、采购管理制度、市场状况，合理确定政府采购需求。二是健全适应不同需求特点的交易制度体系。对于需求清晰的通用货物或者服务，原则上采用公开招标方式。对于无法明确需求，需供应商提供解决方案或设计方案的项目，主要采用竞争性谈判等非招标方式，开展多阶段谈判；对于多频次、小额度的零星采购，设置框架协议等简易采购程序；对于电子卖场采购，推行网上直采、网上竞价、电子反拍等网上交易方式，形成多种采购方式相互补充、灵活选择的交易制度体系。三是优化评审因素设置。要围绕货物、服务的质量设置评审因素，做到可评判、可量化。四是丰富政府采购合同类型。探索建立适应不同需求特点、鼓励市场竞争、合理分担风险的多种合同类型，包括固定总价合同、固定单价合同、成本补偿合同，完善相关的合同条款内容，引导采购人根据采购项目特点灵活选择适当的合同类型。
（三）以建立健全政府采购政策落实机制为抓手，进一步发挥政府采购对经济社会发展的促进作用。
政府采购政策天然地建立在市场竞争机制的基础上，其实施不需要额外增加财政支出，也不影响各领域既定公共服务目标的实现，相较其他财政政策工具具有独特优势。要建立健全符合国际规则的政府采购政策支持体系，强化政策执行，充分发挥政府采购对于经济社会发展的促进作用。一是深入实施政府采购政策。围绕党中央、国务院确定的重大经济社会发展战略，进一步扩展和深化支持创新、扶持中小企业发展的采购政策，继续大力推进绿色环保及循环利用资源、对贫困地区农产品扶持等方面的采购政策试点工作。二是将落实政策功能的重点从交易环节前移到需求编制环节。强化采购人的需求管理责任，逐步将政策目标嵌入到采购项目的需求文本中，通过对资格、技术、服务、安全、质量等需求指标及履约条件的要求，体现政府采购对节能、环保、中小企业等领域的政策支持。三是完善政府采购政策落实机制。采购人要将政府采购政策目标纳入预算项目绩效目标，将执行政府采购政策情况作为预算绩效评价指标的一部分，在政府采购活动中自觉落实相关政策。要加强采购人执行政策的内控监督和外部审计监督，推动采购人切实落实政府采购政策。四是强化公共采购政策协同。分领域、分行业建立部门协作机制，在需求标准化和资源融合方面加强共享，推动在工程招投标、医药采购等领域落实支持绿色发展、中小企业等政府采购政策，扩大采购政策的实施效果和影响面。
（四）以优化政府采购营商环境为契机，有效保障各类市场主体平等参与政府采购活动的权利。
政府采购市场是我国市场体系的重要组成部分，无论从市场规模、政府与企业的关系还是对产业发展的影响看，政府采购营商环境建设在全社会营商环境建设中都有着突出的影响力。要对标世行公共采购指标评价体系，进一步深化政府采购制度改革，推动政府采购营商环境持续优化。一是坚决清理政府采购领域妨碍公平竞争的规定和做法。各地要加大监督检查力度，坚决纠正各类妨碍公平竞争的规定和做法，依法保障不同所有制、内外资企业平等参与政府采购活动。要集中曝光一批妨碍政府采购公平竞争的典型案例，加强对采购人、采购代理机构的警示教育。二是进一步简化供应商参与政府采购活动需提供的材料要求。按照国务院关于全面推广证明事项告知承诺制的要求，探索对供应商参与政府采购活动建立“承诺+信用管理”的准入管理制度。三是建立政府采购信用评价指标和标准。各地要按照规定做好对代理机构、评审专家和供应商的信用评价及不良行为记录工作，加强信用信息的共享和运用，强化与相关领域的失信联合惩戒。四是进一步提高政府采购透明度，重点推进采购意向公开。先在部分中央部门和地方开展公开采购意向试点，再逐步扩大到各级预算单位。五是强化事中事后监管。建立和完善政府采购行政裁决工作机制，畅通供应商救济渠道，依法保障供应商的合法权益。发挥政府采购行业协会作用，构建行政监督和行业自律相结合的政府采购监管模式。 （五）以实施“互联网+政府采购”为支撑，实现政府采购全流程电子化。现代政府采购制度是先进管理与现代信息技术的深度融合。要加快推进“互联网+政府采购”，通过现代信息技术重塑政府采购运行模式，不断提升政府采购的监管能力、运行效率和服务水平。一是加强顶层设计和统筹规划。财政部将研究制定“互联网+政府采购”的规划，统一技术标准、业务标准和交易规则等，并建设基础数据平台。各地要在遵循财政部制定的统一标准前提下加快推进本地区政府采购电子化工作。二是省级财政牵头建设本地区电子卖场。各地自主选择电子卖场建设和运营模式，鼓励依托现有市场主体开展建设和运营。在各地自行建设电子卖场基础上，逐步推动电子卖场跨地区互联互通和信息共享。三是积极推进电子化政府采购平台建设。各地要结合地方实际，通过利用现有市场主体的采购平台或者自行建设统一的电子采购平台等方式，逐步实现采购评审、投诉处理、合同签订、履约验收、信用评价、资金支付等在线完成，实现政府采购全流程电子化。
（六）以推进采购代理机构和专家业务转型为突破，不断提升政府采购的专业化水准。
要通过深化政府采购制度改革，大力推进采购代理机构和专家从程序合规服务向专业化服务转型，做精做优专业品牌。一是明确采购代理机构和专家的职责定位。采购代理机构和专家应主要定位于为采购人提供专业化的采购服务，推动采购代理机构从目前的程序控制向为采购活动提供专业支撑转变，专家要从目前的项目决策向提供专业建议转变。二是开展集中采购机构竞争。要允许采购人打破行政级次、地区和部门隶属关系，自主择优选择试点范围内的集中采购代理机构。同时，鼓励集中采购机构积极承接不同级次、不同地区采购人的代理业务，探索建立与集中采购机构竞争相适应的激励和考核机制。三是引导社会代理机构走专业化的差异发展道路。鼓励社会代理机构根据业务特点确定重点代理领域，为采购人设定采购需求、拟定采购合同、开展履约验收提供专业化的服务。四是加强采购代理机构专业能力建设。采购代理机构要积极开展采购需求标准、采购文件范本、采购合同范本、采购履约验收等政府采购基础业务的研究，做精做优做深采购代理业务。五是发挥专家的专业咨询作用。采购人可邀请专家参与拟定需求标准、技术解决方案和采购实施方案，参与产品质量和服务能力的履约评价，突出专家的专业支撑。
（七）加快加入GPA进程，构建政府采购市场对外开放新格局。
政府采购市场开放是我国构建开放型经济新体制、推动形成全面开放新格局的重要组成部分。要按照习近平总书记的指示精神，继续加快推进政府采购市场开放进程，助力我国开放新战略。推动“政府采购法”与“招标投标法”融合，建立统一的符合国际规则的政府采购法律制度。要加强对中国企业参与国际采购竞争的指导和培训，鼓励更多国内企业进入国际政府采购市场。
三、扎实推进《改革方案》的贯彻落实工作
当前和今后一个时期，各地区、各部门特别是各级财政部门要认真学习贯彻党的十九届四中全会精神，按照《改革方案》的要求，抓好组织落实，强化沟通配合，大力推进深化政府采购制度改革，确保各项改革措施落地见效。
（一）各级财政部门要强化改革的组织领导。
这次改革涉及面广、关注度高、政策性强，各级财政部门要建立健全改革任务落实机制，有组织有步骤地推进各项改革工作。一是健全组织领导。各级财政部门要高度重视深化政府采购制度改革工作，切实担负起本地区深化政府采购制度改革工作的组织协调和督促指导责任，成立以主要负责同志为组长的领导小组，明确落实责任，建立层层负责、环环相扣的组织保障机制。二是抓紧完善本地区政府采购相关制度。各级财政部门要结合财政部的制度修订进程，全面梳理和修订本地区的各项政府采购制度，做好制度的“立改废释”工作，为改革提供坚实的制度保障。三是加强对改革出现的新情况、新问题的研究。各级财政部门要密切跟踪改革实施情况，加强调查研究，根据出现的新情况、新问题，及时研究解决办法，并按程序向财政部报告。
（二）各级预算部门及单位要抓好主体责任的落实。
强化预算单位的采购主体责任是深化政府采购制度改革的重点，也是改革的难点。各级预算部门及单位首先要从自身改起，落实主体责任要求，推动改革往实里深里走。一是准确把握改革要求。预算单位要通过积极参加财政部门的培训、开展研讨等多种形式，掌握改革精神实质和具体要求，提高改革能力和业务水平，保障改革顺利推进。二是细化分解改革任务。预算单位要对照采购主体责任要求逐项提出落实措施，建立健全政府采购内控机制，确保采购决策权“放得下”“接得住”。三是预算主管部门要加强对所属预算单位的指导。主管部门要统一指导本部门所属预算单位的深化政府采购制度改革，因地制宜破解基层单位在深化改革中面临的重点难点问题，切实让改革在基层单位落地生根。
（三）采购代理机构和评审专家要主动适应职能转型。
深化政府采购制度改革明确要求采购代理机构和评审专家实现职能转型。采购代理机构和评审专家要提高认识，主动迎接这场深刻变革。一是集中采购代理机构要有序开展业务竞争。集中采购机构要按照财政部的统一部署，按照“同城—区域—全国”的顺序扩大竞争范围，先在协议供货、定点采购、电子卖场等领域放开竞争，逐步扩展至项目采购，力争2021年底前实现全国范围竞争。二是社会代理机构要提高专业化水平。社会代理机构从业人员要加强业务培训，不仅要熟悉政府采购基本法律制度，而且还要拓展到政府采购需求制定、合同管理、履约验收管理等方面，为采购人提供更加专业化的服务。三是评审专家要合规履职。评审专家要坚持从专业角度作出独立的评审结论，严格执行回避、保密等制度规定，在评审过程中做到客观公正、廉洁自律。
（四）发挥各方面积极性形成改革合力。
各级财政部门、预算部门及单位、评审专家等各政府采购相关方要加强协调合作，共同推动改革。一是要开展改革宣传。各级财政部门、预算部门等要通过门户网站、专题交流等多种形式解读改革精神、宣传改革措施和改革成效，及时回应舆论关切，为顺利推进政府采购制度改革营造良好的舆论环境。二是要积极建言献策。预算部门、采购代理机构和评审专家等要结合工作实践就推进改革积极提出意见建议。各级财政部门要认真听取这些意见建议，完善相关的改革措施。三是各级财政部门要建立与其他部门的改革推进机制。要通过建立机制，加大对同级预算部门及单位的督导力度，跟踪改革任务落实情况，确保各项改革措施落到实处，取得实效。
深化政府采购制度改革使命光荣，责任重大。各地区、各部门必须切实把思想和行动统一到习近平新时代中国特色社会主义思想上来，统一到党中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的决策部署上来，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，坚持新发展理念，全面落实《改革方案》的各项要求，加快建立现代政府采购制度，为推进国家治理体系和治理能力现代化及建立现代财政制度作出贡献。
（文章来源：形势政策网 、《党委中心组学习》2020/05）
